转自：上观新闻
【编者按】党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。在同济大学城市风险管理研究院院长孙建平看来，当前来自自然界和社会生活中超乎过往经验、超越固有认知、超出原有承载能力的各类突发事件威胁着城市安全，必须以自身努力的确定性应对外部环境的不确定性，而提升城市韧性能力是统筹发展和安全的关键性能力。以下是他在中国浦东干部学院的演讲。
当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，我们正处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时代。来自自然界和社会生活中超乎过往经验、超越固有认知、超出原有承载能力的各类突发事件威胁着城市安全。
党的二十大报告对推进国家安全体系和能力现代化提出了更高、更具体的要求。以人为核心，我们应该认识到安全是城市为市民提供的基本公共服务。统筹发展与安全，以新安全格局保障新发展格局，反映出以人民为中心的价值判断，是建设人民城市的根本指向。那么，如何应对复杂风险挑战，构建新安全格局？在我看来，必须以自身努力的确定性应对外部环境的不确定性，而提升城市韧性能力是统筹发展和安全的关键性能力。今天的演讲，我就围绕提升城市韧性能力谈谈个人的一些思考。
城市安全面临新挑战、新风险
城市化，是我们这个时代的重要主题。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，这是世界上绝无仅有的大工程。进入新时代，新型城镇化建设以人为核心，取得了历史性成就，但我们面临的问题和挑战同样是绝无仅有的，在人类历史上没有可以遵循的现成答案。特别是，超大城市发展中各种风险源、风险点相互交织、相互作用。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的风险挑战。就风险类型来说，主要有以下几种：
1、“黑天鹅”式的未知风险日益频发
“黑天鹅”式的风险通常被认为是概率小、危害大，超出人们认知范畴的风险。近年来，这类原本被认为是小概率的事件日益频发，削弱了风险防控的有效性。
这些风险的未知性表现在类型上。以冠状病毒为例，冠状病毒是自然界广泛存在的一种人畜共患病病毒。到目前为止，共发现7种冠状病毒可以感染人。其中5种是在近20年内发现的。
这些风险的未知性也表现在程度上。如自然灾害的极端程度超越了人们的认知范畴，2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，曾出现最大日降雨量624.1毫米，接近郑州平均年降雨量640.8毫米，其中某一时段的极端降雨量，甚至一度突破我国大陆气象观测记录历史极值。从未来趋势看，随着全球变暖进一步加剧，极端天气气候事件挑战不可忽视。
在社会领域，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，世纪疫情影响深远，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。我们必须对可能出现的影响城市运行安全的“黑天鹅”事件保持警觉。
2、“灰犀牛”式的运行风险叠加并发
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，中国的城市化也是人口规模巨大的城市化。城市天然是一个庞大、开放的复杂运行系统，风险不可避免，城市的超大规模性决定了这类问题的管理难度。
已知的、大概率可能发生的风险常被比喻为“灰犀牛”。例如，危化品、建筑施工、特种设备等是安全运行的重点领域，随着城市发展，这类风险防控面临新困境且有叠加并发的趋势。一是新模式、新技术的爆发性应用，导致原有不少管理方式出现不适用的现象。二是运行安全涉及的主体和对象与生产安全不同，很多安全问题出在使用端，防控难度大。城市的超大规模又导致管理对象多元复杂，管理难度可想而知。三是这些行业产业链、供应链日趋复杂，多灾种集聚叠加和灾害链传导特征日益突出，这类风险的复杂性持续加剧。
3、“大白象”式潜在风险集中爆发
“大白象”式风险是我们根据城市风险的特征提炼的。这类风险明明存在，却常被有意或无意地回避，是大而不易察觉的潜在风险。其量大面广，很多是在高速发展中产生，多为长期积累所致，控制难度大，需要巨大的投入和冒一定的风险才能解决。这类风险不少是一个发展阶段的特定产物，常常集中爆发，而一旦爆发，危害巨大。
产生对这类风险的回避态度有多方面原因：在时间尺度上看，这类问题大多是历史遗留矛盾；在空间范畴上看，这类问题大多分布广；在管理职能上看，涉及管理部门多，责权不清晰；从管理成本上看，投入大，短期回报少，长期回报不确定性因素多，甚至没有回报，是经济学上的“公地悲剧”。在现实中，各类主体缺乏管理动力，即便其危害性被看到，但也被“忽视”。这类风险在城市这类复杂系统中广泛存在，我们将这类风险称为“大白象”式的城市风险。
这几类风险往往交织出现引发系统性风险，也暴露出现有的城市风险防控体系在系统性、整体性、协同性等方面还存在明显不足，在理念和方法上都亟须提升。
韧性能力：有效统筹发展与安全的关键能力
党的二十大报告提出“打造宜居、韧性、智慧城市”。上海市第十二次党代会明确提出，加快推进韧性城市建设。统筹发展与安全，关键在于统筹。提升城市的韧性能力，是达到统筹的有效路径。城市韧性能力，意味着城市无论是在面对急性冲击还是慢性压力下，都可以最大限度地保持安全有序运行；当风险防控体系被击穿时，也能快速恢复，在动态适应中应对多种风险挑战。这一能力很好地统筹了发展和安全，强调对各类风险从机械防御转向动态适应，从防御的单一视角转向“减缓+适应+恢复”的多重视角，是统筹发展和安全的有效路径。
安全韧性城市的能力框架，应包含三项基本能力，即免疫力、治愈力、恢复力——在风险演化的不同阶段，即在预防、应对和恢复的不同阶段都能实现有效治理，使城市系统快速复原到原有稳态的能力。
1、免疫力：识别“非己”，自我恢复
免疫力，是韧性能力的关键。党的二十大报告强调：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”事前预防，目标就是实现人民至上、生命至上，避免城市暴露于灾害之中。
每一个生命体都有自身的免疫系统。医学上，免疫系统可以区别“自己”和“非己”，对危险的“非己”物质进行识别和清除，实现“防御”。城市和生命体一样，是一个开放、复杂的，内部环境不断流变—突变，同时与外部环境不断发生信息、物资、能量交互的复杂不稳定巨系统。
城市免疫力主要包含以下三层能力：其一，基础设施的基本防御能力。城市空间中的各类基础设施本身都具备安全属性，对各类干扰都具备基本的防御能力，这是城市系统免疫力应包含的基本能力之一。
其二，风险监测、发现能力。例如，正在推广的数字孪生技术可以对风险进行识别；定期开展“城市体检”对城市运行的各个子系统可以进行风险排查等都是一种监测能力。
其三，韧性城市的免疫力还体现在面对各种干扰因子能够自我纠错，快速回到稳定状态的能力。当台风来临，及时发出预警，各部门落实好各项防控措施，广大市民主动避险，城市运行系统未受影响，就是一种自我防御、自我恢复，是免疫力的体现。
2、治愈力：精准防控，从被动到主动
治愈力是韧性能力的重要内容。党的二十大报告强调“推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管”，这是将风险防控贯穿在行业管理过程中，也贯穿在应对危机的全过程中。
首先，治愈力是外在的控制力，从韧性城市建设的角度讲，治愈力主要体现在各行业管理部门的安全管理能力上。治愈力主要通过管理实现，目标是要“精准”，通过安全风险分类、分级管控，对症下药，确保系统快速恢复到正常状态。在机制层面，治愈力主要是指建立一套责权明晰且行之有效的响应机制，能够在危机来临时迅速启动奏效；在决策层面，治愈力主要是指应对危机时能够科学、迅速地做出决策，精准控制危机带来的危害；在行动层面，治愈力主要是指确保信息通道高效透明，各类要素资源具有一定的冗余或高效的“平战”转换能力。
其次，治愈力要逐步固化为主动防御的能力，内化为主动控制的自愈能力，直至迭代为免疫力。从治愈升级为自愈的过程可以分解为三个层次：一是及时总结，每一次突发事件后，通过经验总结，沉淀优秀做法；二是逐步形成行业操作规范、操作手册等，在行业内推广直至在更广泛的领域推广；三是整合协同，整个城市管理系统会在这样的反复实践、训练、纠错中实现系统迭代。随着管理成熟度的提升，管理人员特别是一线人员可以主动地在各方支持下，根据事态的动态变化，在第一时间作出判断、调动资源、采取行动。
3、恢复力：应急处置，全面恢复
对于城市安全这一复杂系统而言，恢复力是重要的保障能力。
党的二十大报告提出“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”，恢复能力首先表现为应急处置能力。统筹应急资源，建立快速反应、有效应对的应急机制，确保事故发生后，能够以最快速度实施救援，最大程度降低事故损失。比如，系统打造水域、高层、轨交、化工、大跨度建筑等专业攻坚力量，积极鼓励引导街道、社区、企业、单位等基层应急力量和社会救援组织承担一定的初期抢险救灾职能。此外，还应积极推行社会应急装备物资、大型工程器械联储联动机制。确保事故发生后，有正确的人配备正确的装备、配足正确的物资，在正确的时间出现在正确的位置上，开展救援。
其次是系统从消极状态中恢复的能力。城市生命体从各类突发事件和慢性压力带来的负面影响中恢复，往往体现在多方面。主要包含三个方面：物理空间功能的恢复；各类管理系统、公共秩序的全面恢复；公众情绪特别是对未来发展预期的恢复。这一能力由制度优势、文化优势、技术优势以及市场激励手段共同构建。
第三是系统整体迭代提升的能力。一个“韧性”组织在各种不确定挑战的冲击下，会快速形成大量行之有效的工作方法，并通过一套行之有效的筛选机制，快速迭代、升级，不断提升能力，从而应对新的不确定性挑战。
韧性能力看似复杂，但抓住免疫力、治愈力、恢复力这一能力框架，就能根据自身特点，找到提升路径。
提升城市安全韧性能力的三个关键
韧性能力是城市风险防控能力的系统升级，体现了生命至上的原则和目标，是安全体系和能力现代化建设的重要内容，其中有三点需要关注。
1、从被动应对到主动适应的目标转变
韧性能力提升，意味着我们应对各类冲击时，整个城市运行体系的目标发生了变化，不仅包含被动防御，还包含主动预防，主动减缓和适应，预防为先，守护生命。
例如在应对自然灾害方面，不仅要被动防御，还要主动减缓，探索适应新变化的方式。2022年5月，生态环境部等17部委联合印发《国家适应气候变化战略2035》，首次将适应气候变化提高到国家战略高度，推动重点领域和区域积极探索趋利避害的适应行动。在这一指导思想下，主动减缓温室气体排放、对气候变化加强风险预警、提升气象服务能力、与各行各业共同提高应对极端天气等举措被提上议事日程。
目标的转化，其实质指向发展和安全的统筹，用发展的眼光看待安全问题，在发展的过程中确保安全，是更深层次的预防。
2、以平战结合为核心的要素重构
“平战结合”是在适应慢性压力和极端冲击中高效、经济的策略，是实现主动适应目标的有效手段和突破口。
从常态到非常态的快速转换能力是平战结合的重要内容。这一转换能力的实现可以从三个角度发力。
一是实现基础设施、管理单元功能的多样性和模块化，为平战结合奠定基础。
设施功能的多样性，确保了安全和成本之间的平衡，可以以较小的投入实现常态和非常态功能的转化和结构调整。基础设施功能的模块化，一方面可以实现功能的快速重新组合，快速实现系统功能的转化，另一方面也可以分散干扰，锁定增益，阻断风险。在抗击疫情的过程中，很多企业能够快速转产口罩生产，很大程度上依赖于今天我国工业制造在多样性、模块化方面的卓越能力。
从系统的管理结构上来说，只有实现了基础设施和管理单元功能的多样性和模块化，才可能实现城市运行系统在各种状态下的机构调整、快速转化。
二是以适度冗余为基础的韧性能力提升。
冗余是实现防御急性冲击的最基础性措施，但冗余也意味着成本。随着信息技术的发展、物流能力的提升，以效率降低成本更具可行性。对于一个高效协同的系统而言，分布式布局是一种非常经济的“动态冗余”。党的二十大报告提出“加强国家区域应急力量建设”，直指区域高效协同。各类资源合理的分布式储备，一地突发事件，一地资源不足，但只要可以快速协调，就是具有一定的冗余性，是一种典型的“动态冗余”。
三是充分利用各种新技术、新工具，赋能基层，构建高效系统并提高战时组织结构转化能力。
城市运行管理的层级多，链条较长，在突发事件中，难免反应速度慢，不能适应战时状态。相对而言，扁平化系统效率更高。基于信息技术实现组织结构的调整是一种有效手段。正如党的二十大报告指出的提升社会治理效能要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，系统从常态转化为战时，必要条件之一是就是要确保建立完备的信息沟通机制，赋能还要赋权，让基层快速行动起来。
3、以协作为保障的环境塑造
城市韧性能力提升，需要全社会的共同努力，离不开一个重视互助、协作的社会环境。
党的二十大报告指出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。一个韧性的城市，必然是人人参与建设、人人享有安全的城市。实现最广泛的动员要有激励机制，也要有文化基础。中华民族是坚韧的民族，中华优秀传统文化中蕴含着坚韧、团结的基因。在党和人民的伟大斗争中培育和创造的思想理论、价值追求、精神品格，凝聚着中国人民顽强不屈、坚韧不拔的民族气节和英雄气概。千百年来的积淀，让我们这个民族在大灾大难面前，有着不一样的品格和难以比拟的动员能力。无论在灾害防御、应对还是恢复的过程中，文化可以凝聚最广泛的力量。个人、家庭、社区都是城市韧性的坚实保障，是真正的韧性力量所在。
今天，我们迈上了全面建设社会主义现代化国家新征程，处在向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，必须主动防范化解重大风险，以自身努力的确定性有效应对外部环境的不确定性。挑战虽然艰巨，但我们的发展目标明确，工具箱中的工具不断丰富，发展的土壤积淀了丰厚的营养。在未来的挑战中，我们的城市必将展示出独特的韧性，有效地统筹发展与安全，以新安全格局保障新发展格局。
【思想者小传】
