透过建国至改革开放初期审计的变迁看审计在国家治理中的作用

透过建国至改革开放初期审计的变迁看审计在国家治理中的作用

2024-11-07 21:46

摘要：本文首先考察了建国至改革开放初期的审计制度变迁，即审计工作经历了从沿袭革命根据地的做法设立审计机构，到财政检查（监察）机构取代审计机构，再到社会主义审计制度得以确立的过程。研究表明，不论是在财政检查（监察）机构中，还是在独立运行过程中，审计监督职能均通过依法履行财经监督职责，积极发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，保证国家经济社会的健康运行，对国家治理承担了护航功能。文中进而结合建国后数十年内审计监督职能三次遭到削弱和撤销后导致财务混乱和经济波动的案例，反面证明审计工作是保障国家社会经济健康运行的客观要求，并始终在捍卫国家经济利益、保障社会经济稳定方面发挥着重要作用。最后，文章总结认为国家治理与审计工作具有相互依存、不可分割的关系，即：国家治理是审计工作的最终目标，审计工作是实现国家治理的手段之一；审计工作的开展要以是否能推动国家治理为落脚点，国家实现善治也需要有效运用审计手段，监督和制约权力运行。关键词：审计建国初期变迁国家治理国家治理，指通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在国家治理过程中，通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，审计工作充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家善治。中华人民共和国建国至改革开放初期，财政检查（监察）机构取代审计机构，由于审计职能由财政检查（监察）机构行使，许多人认为审计职能弱化乃至消失，审计在这段时间被“边缘化”。但事实证明，审计监督职能在这段时间不但仍然存在，而且在国家治理中发挥了不可替代的作用。 一、财政检查（监察）机构取代审计机构后仍发挥审计对国家治理的促进作用 建国至改革开放初期，审计工作经历了从沿袭革命根据地的做法设立审计机构，到财政检查（监察）机构取代审计机构，再到社会主义审计制度得以确立的变迁过程。财政检查（监察）机构取代审计机构后，部分审计监督职能由财政检查（监察）机构行使，通过依法履行财经监督职责，这些工作依然积极发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，保证国家经济社会的健康运行。 1、财政检查（监察）包含审计监督职能。审计、财政监察和财务检查同属财经监督范畴，在新中国成立后的20多年里，三者在本质上差别不大：在领导部门方面，三项工作均隶属财政部门，其工作对象、范围和内容大致相当。在人员方面，实行相互调用，如在新中国成立初撤并审计机构时，大部分审计人员进入财政检查（监察）机构工作；1983年恢复审计机构后，原属财政检查（监察）机构的许多人员又回到审计机构。 2、审计监督是财政监察的一项主要职能。 50年代财政监督的主要内容是：监督理念上，强调财政监督制度是我国财政制度中的重要组成部分，也是顺利走向社会主义的重要环节；监督目标上，强调积极改善财务管理工作，促使各部门节约使用国家财力，克服贪污浪费，保证国家资财用之得当，开支合理。1954年12月，财政部召开全国财政监察工作会议，对各大行政区撤销后的财政监督工作提出了新要求。此后，从中央到地方普遍设置了财政监督机构，全国共建立各级财政监督机构2158个，配备财政监督干部3300余人。 60年代财政监察的主要特点是实行了财政驻厂员制度，其主要内容是：监督理念上，强调财政监督是加强国营经济顺利发展的一个重要武器，各级财政监察机构应在协调企业加强财务管理、搞好经济核算的基础上，监督企业严格执行财经纪律和规定，及时向上级反映财务管理方面的情况和存在的问题；监督目标上，强调通过财政监督保证财政收入及时、足额入库，防止财政收入流失；制度安排上，财政驻厂员的领导关系由税务系统交给财政系统的企业财务部门领导。有学者认为，直到20世纪60年代，财政监察的主要工作还是执行审计监督职能。例如，1964年财政监察工作的要点包括：（1）监督财政税务部门认真执行国家财政税收政策，严格按照国家制度办事；（2）监督国营企业认真加强经济核算，切实改进财务管理，严格执行财务计划和财务制度，努力降低成本，节约资金，扭转亏损，增加盈利；（3）监督农业事业单位健全财务制度，加强财务管理，特别是要监督有关部门合理使用水利经费、水库移民建房经费和农村救济等项资金；（4）监督行政事业单位勤俭办事，厉行节约，严格执行各项财务制度和开支标准。 3、财务大检查执行了部分审计监督的职能。从建国初期至审计署建立之前，财务大检查工作执行了部分审计监督职能。例如，1981年12月——1982年，企业财务检查工作在全国范围内开展。这次检查查处了大量违反财经纪律的问题，如：乱挤成本，截留利润；多提或重提利润留成或超收成分，侵占国家收入；打乱国家计划，进行计划外基本建设；滥发奖金、补贴和实物，私分产品物资；挥霍国家资财，贪污盗窃，投机倒把，行贿受贿等。截至1982年4月底，共查出各种违法违纪金额35亿元。 二、审计监督功能不一定用“审计”这一词汇进行描述 1、苏联财政监察模式包含审计监督职能。中华人民共和国成立后，外交上，中国的核心对外政策是与苏联建立和发展友好关系。1950年2月，中苏签订《中苏友好同盟互助条约》，为两国关系全面发展奠定了良好基础；内政上，中国的主要任务是集中力量进行大规模社会主义建设。为了克服经济基础分散且薄弱的困难，需对国家经济进行统一管理，实行计划经济体制。在这种背景下，向当时计划经济高度发达的苏联学习经济体制、管理模式、科学技术等各方面的经验成为当时中国的必然选择。党中央、国务院发出了学习苏联模式的号召，财政检查（监察）模式也顺应时代趋势，按照苏联国家监察模式设立。苏联模式的突出特点是：经济监督与行政监督相结合，经济监督基本上相当于国家审计工作。这一模式下的经济监督虽与政府机构的其他监督职能混为一体，没有严格地加以区分，但仍具有审计监督职能。 2、中国历史上，审计监督职能的出现时间远在“审计”这一词汇出现之前。中国夏商西周时期，出现了审计的萌芽。西周设立了司会、宰夫等从事审计工作的职官，分别负责全国财会稽核审计和检查监督百官执掌的财政财务收支，体现出的审计监督职能已经十分明确。但“审计”一词直到宋朝才出现。南宋设立的诸军诸司审计司（院），是中国第一个以“审计”命名的专职审计机构，从事以审查账簿为基本特征的工作。因此，审计活动远早于“审计”这一词汇出现在中国古代历史中。 3、当代部分国家审计机关未以“审计”冠名。现代社会中，仍有部分国家的审计机关行审计之实而未冠审计之名。韩国现行最高审计机关是韩国监查院，具有审计和监查两大职能，具体包括三方面：一是预算确认，二是会计检查，三是职务监查。台湾最高审计权由监察院行使，并设立审计长一职。监察院的设置取法于我国古代御史制度，其监督功能类似西方国会。由此可见，审计监督职能在不同时期、不同地域、不同制度中存在被冠以不同称谓的事实。但无论名称是否带有“审计”二字，审计监督职能始终在国家政治与经济管理中实施，并为稳定国家经济秩序起到了至关重要的作用。在我国，1952——1982年期间，审计监督职能的执行亦被称为财政监察，但是此职能始终被贯彻和实施，为国家的经济安全承担了护航功能。 三、审计监督职能是国家科学发展过程中不可或缺的重要一环 审计监督职能是完成社会主义现代化建设目标，实现国家经济安全稳定运行的重要保障。在新中国成立后短短数十年中，由于历史原因，审计监督职能三次遭到了削弱和撤销，均导致财务混乱和经济波动，随后即被恢复。 1、“大跃进”时期财政监察被撤销。 “大跃进”时期，在冒进思想的影响下，根据“整风整编”精简机构精神，1958年，财政部撤消了财政监察司，地方各级监察部门也相继取消。财政监督功能消失后，全国出现了财政管理偏松、财经纪律松弛的现象，对经济建设产生了负面影响。1962年4月，国务院作出《关于严格控制财政管理的决定》，明确要求中央和地方各部门加强财政监督。根据党中央和国务院的要求，1962——1963年，全国财政监察机构又先后得到恢复。 2、“文革”期间财政监察机构再次被撤销。 1966——1976年，中国进入“文化大革命”时期，受极“左”思潮影响，全国财政监察机构第二次被撤销。缺乏财政监督的国家经济难以健康运行，为了对财经工作进行有效监督，1978年，财政部增设财政监察司。1979年，国务院42号文件提出“要建立和健全各级财政部门的监察机构，认真履行职责，同一切违反财经纪律的行为作斗争”，全国财政监察机构再次得到恢复。 3、十一届三中全会后国家审计制度得到恢复十一届三中全会后，随着改革开放的不断深入，解放和发展生产力、进行经济建设成为国家工作的重心。由于财政检查（监察）不能完全取代专门、独立的财经监督，经济的快速发展，使实行有效的经济监督、保障改革开放和经济建设健康发展的要求越来越迫切。1982年，新宪法明确提出在我国建立独立的审计监督制度；1983年，审计署正式成立；两年多后，地方各级审计机关逐步建立，全国审计工作重新得到恢复和发展。建国至改革开放初期这一阶段审计监督职能的变迁充分证明了审计是保障国家社会经济健康运行的客观要求，并始终在捍卫国家经济利益、保障社会经济稳定方面发挥了重要作用。 四、国家治理与审计工作相辅相成，互相促进 国家治理与审计工作相互依存，不可分割。国家治理是审计工作的最终目标，审计工作是实现国家治理的手段之一。审计工作的开展要以推动国家治理为落脚点，国家实现善治也需要有效运用审计手段，监督和制约权力运行。 1、国家治理的方向决定审计工作的方向。新中国成立初期，国家治理的主要目标，是由工人阶级领导人民大众，推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治。十一届三中全会后，国家治理的目标是解放和发展生产力，实行社会主义现代化建设。与此相适应，审计工作从建国初期学习苏联财政监察模式，到改革开放后独立审计机构建立并蓬勃发展，其方向由国家治理的目标决定，其任务、重点和方式都随国家治理任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。 2、审计工作的存在与发展符合国家治理发展的历史大趋势。财政检查（监察）机构取代审计机构后，政府审计功能消失；带有审计监督职能的财政检查（监察）工作，在“大跃进”和“文革”期间也被中断。但由于审计工作在国家治理中具有不可替代性，在中断后都均得到了恢复，而且每次都比前一次有了进一步发展：财政监察工作恢复方面，中共中央、国务院和财政部先后下发了《关于要求尽快建立健全财政监察机构的通知》、《关于加强财政监察工作的若干意见》等文件，规范了财政监督工作，使财政监督切实承担起经济监督职责；审计机构恢复方面，十一届三中全会后，《宪法》明确提出建立独立的国家审计制度，国家审计得到迅速发展。从长期历史趋势看，审计工作的存在和发展是历史的必然选择，其“天下欲治计乃治”的地位始终不可替代。 3、审计工作推动了国家治理的发展。审计工作的发展是国家治理发展的需要，并推动了国家治理的发展。据统计，1950——1956年，各级财政监督机构共检查了35000多个单位，查处贪污浪费违反财经纪律问题57646件，涉及款项4.2亿多元。这些工作对于健全财政制度、维护财政纪律、增加财政收入、节约财政支出起了一定的作用，也为促进国家经济建设奠定了良好的基础，有力推动了国家治理的发展。（胡蕊）参考文献： 1. 李金华，中国审计史，中国时代经济出版社，2004年 2. 刘家义，国家审计与国家治理，中国审计，2011（16） 3. 中共中央党史研究室，中国共产党历史，中共党史出版社，2011年 4. 张晓瑜，俄罗斯审计的变革与展望，2010年 5. 武力，中华人民共和国经济史，中国时代经济出版社，2010年 6. 方宝璋，中国审计史稿，福建人民出版社，2006年 7. 田雅琴，韩国：监审合一的行政监查，中国监察，2005年 8. 高林，中华人民共和国建国初期的审计，湖北人民出版社，2004年 9. 方宝璋，略论中国审计史中的几个问题，审计研究，2000（6） 10. 叶青、黎柠，计划经济时期的财政监督制度与理论，市场经济时期的财政监督制度与理论，知网网站 11. 刘晓凤，论我国财政监督的环境变迁与职责重构，知网网站 12. 审计署网站